drh. Chaidir, MM | Mengungkai Dana Eskalasi | Oleh Drh Chaidir, MM
(Penulis, Mantan Ketua DPRD Riau) 

ISU kontroversi pembayaran dana eskalasi di Riau, semakin banal. Sudah sebulan terakhir ini hampir setiap hari menghiasi laman media. Perkembangan terkini, salah seorang pimpinan DPRD Riau, Noviwaldy Jusman membawa masalah ini ke gedung KPK
Sumber : Foto koleksi album drh. Chaidir, MM

Mengungkai Dana Eskalasi

Oleh : drh.chaidir, MM

Oleh Drh Chaidir, MM
(Penulis, Mantan Ketua DPRD Riau)

ISU kontroversi pembayaran dana eskalasi di Riau, semakin banal. Sudah sebulan terakhir ini hampir setiap hari menghiasi laman media. Perkembangan terkini, salah seorang pimpinan DPRD Riau, Noviwaldy Jusman membawa masalah ini ke gedung KPK di Kuningan Jakarta, Selasa (5/4/2016) beberapa hari lalu.

Informasi yang kita baca di ruang publik, DPRD Provinsi Riau (cq Badan Anggaran) ngotot mengatakan, tidak pernah ada pembahasan mengenai dana eskalasi, apalagi menyetujui untuk dimasukkan dalam Perubahan APBD Provinsi Riau 2015. Kenyataannya dana tersebut ada dan telah dibayarkan. Pada sisi lain, Pemprov Riau yang diperkuat oleh Kementerian Dalam Negeri melalui Direktur Bina Administrasi Keuangan Daerah, Reydonnizar Moenek, mengatakan pengalokasian dana tersebut sudah sesuai norma dan peraturan perundang-undangan, oleh karena itu polemik pembayaran utang sebesar Rp 220 miliar melalui APBD Perubahan Riau 2015 harus diakhiri (Riau Pos, 30/3/2016).
Lebih jauh Reydonnizar Moenek menyebut peraturan perundangan yang menjadi dasar pengalokasian dana tersebut, antara lain pasal 28 ayat (4) UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; pasal 8, 17, 66 ayat (1) dan (2) UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah; pasal 8 (2), pasal 46 (2) dan pasal 109 Peraturan Pemerintah No 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Disebut pula Permendagri No 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, dan seterusnya. Intinya, pemerintah daerah mempunyai kewajiban kepada pihak ketiga, terkait pekerjaan yang telah selesai tahun anggaran sebelumnya. Utang tersebut menjadi kewajiban jangka pendek yang harus dibayar.

Harus Dibayar
Tak ada keraguan sama sekali, hutang memang harus dibayar, apalagi telah ada keputusan Badan Arbitrase Negara Indonesia (BANI). Artinya, utang Pemprov Riau itu legal untuk dibayarkan. Dana eskalasi tidak haram, suatu hal yang wajar-wajar saja dalam manajemen pemerintahan, asal penganggarannya (pengalokasiannya) tidak melanggar peraturan perundang-undangan yang berlaku. Proses penganggarannya harus pula mengikuti mekanisme yang sudah baku. Secara sederhana, dana eskalasi itu mutlak harus tercantum dalam APBD Perubahan 2015. Artinya, usulan dana eskalasi tersebut sudah melalui proses pembahasan dan mendapat persetujuan bersama antara DPRD Riau (Badan Anggaran) dengan Pemprov Riau (TAPD - Tim Anggaran Pemerintah Daerah). Kemudian, Kementerian Dalam Negeri meloloskannya ketika dilakukan verifikasi di Kementerian Dalam Negeri.

Sebelum sampai pada persetujuan bersama dimaksud, usulan dana eskalasi yang diajukan oleh TAPD harus didukung oleh kajian teknis, bahwa membengkaknya anggaran kegiatan/borongan yang dilaksanakan oleh pihak ketiga, bukan faktor kesalahan pihak ketiga yang bersangkutan, melainkan akibat kebijakan pemerintah yang berubah atau adanya kejadian darurat.

Misalnya, ada devaluasi nilai rupiah, kenaikan harga BBM, kenaikan harga bahan bangunan, meningkatnya Upah Minimum Regional, pemindahan lokasi pekerjaan, atau ada pekerjaan tambahan yang tidak dapat tidak, harus dilakukan supaya pekerjaan borongan tersebut fungsional bila telah rampung (bisa dimanfaatkan sesuai fungsinya). Atau ada kejadian force majeure (kejadian luar biasa seperti gempa bumi, banjir, longsor, kabut asap, kerusuhan, dan sebagainya). Penting untuk dicatat, keterlambatan penyelesaian pekerjaan akibat kesalahan perencanaan/penawaran pihak ketiga, bukan alasan untuk meminta eskalasi.

Tidak Perlu Takut
Untuk tidak menimbulkan kesan debat kusir, ada baiknya kita dalami bersama norma peraturan perundangan yang disebut oleh Direktur Bina Administrasi Keuangan Daerah, Reydonnizar Moenek dalam wawancara di atas (Riau Pos, 30/3/2016), dengan kepala dingin.

Pasal 28 ayat (4) UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang disebut, berbunyi, "Dalam keadaan darurat, pemerintah daerah dapat melakukan pengeluaran yang belum tersedia anggarannya, yang selanjutnya diusulkan dalam rancangan perubahan APBD, dan/atau disampaikan dalam Laporan Realisasi Anggaran.

Selanjutnya, pengaturan lebih lanjut diatur dalam pasal 81 ayat (3) Peraturan Pemerintah No 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Keadaan darurat yang dapat dipakai sebagai dasar, sekurang-kurangnya memenuhi kriteria: (a) bukan merupakan kegiatan normal dari aktivitas pemerintah daerah dan tidak dapat diprediksikan sebelumnya; (b) tidak diharapkan terjadi secara berulang; (c) berada di luar kendali dan pengaruh pemerintah daerah; dan (d) memiliki dampak yang signifikan terhadap anggaran dalam rangka pemulihan yang disebabkan oleh keadaan darurat. Rasanya ketentuan ini tidak memenuhi sarat dikaitkan dengan dana eskalasi dimaksud.

Rujukan pasal 8, 17, 66 (1) dan (2), 344, dan 373 (3), UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 8 antara lain mengatur pembinaan dan pengawasan oleh Pemerintah Pusat terhadap penyelenggaraan Urusan Pemerintahan oleh Daerah. Pasal 17, memberi hak kepada Daerah untuk menyelenggarakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah; ketentuan-ketentuan ini, juga tidak relevan dengan dana eskalasi. Pasal 66 ayat (1) dan (2), bahkan hanya mengatur tugas Wakil Kepala Daerah.

Pasal 344 UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, bolehlah dikaitkan dengan kewajiban membayar utang dana eskalasi, sebab menyangkut kewajiban Pemerintah Daerah, bahwa Pemerintah Daerah wajib menjamin terselenggaranya pelayanan publik berdasarkan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah. Pelayanan publik tersebut berdasarkan asas kepentingan umum, kepastian hukum, kesamaan hak, keseimbangan hak dan kewajiban, keprofesionalan, partisipatif, persamaan perlakuan/tidak diskriminatif, keterbukaan, akuntabilitas, fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan, ketepatan waktu, dan kecepatan, kemudahan serta keterjangkauan. Sedangkan pasal 373 ayat (3), yang disebut, hanya pengaturan yang memberikan kewenangan kepada Menteri (cq Mendagri) untuk mengkoordinasikan fungsi pembinaan dan pengawasan Pemerintah Pusat.

Pasal 18 ayat (2) Peraturan Pemerintah No 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, mengatur bahwa "Penganggaran untuk setiap pengeluaran APBD harus didukung dengan dasar hukum yang melandasinya." Ketentuan ini berlaku secara umum. Tentang pasal 46 ayat (2) yang menyebut bahwa pengeluaran setinggi-tingginya untuk keperluan setiap bulan diprioritaskan untuk belanja yang bersifat mengikat dan belanja yang bersifat wajib, konteksnya adalah apabila DPRD tidak mengesahkan APBD sampai batas waktu yang telah ditentukan oleh peraturan perundangan.

Klausul yang secara khusus mengatur tentang pembayaran utang diatur pasal 109 PP Nomor 58/2005 yang berbunyi, " Penggunaan surplus APBD diutamakan untuk pengurangan utang, pembentukan dana cadangan, dan/atau pendanaan belanja peningkatan jaminan sosial." Selanjutnya Permendagri No 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah memberi peluang kepada Daerah untuk menggunakan SILPA tahun sebelumnya, untuk antara lain, mendanai kewajiban lainnya yang sampai dengan akhir tahun anggaran belum diselesaikan.

Dari beberapa klausul yang terdapat dalam Undang-Undang, Peraturan Pemerintah dan Permendagri sebagaimana tersebut di atas, Daerah diberi hak secara normative untuk menyelenggarakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah, dan dalam penyelenggaraannya dibina dan diawasi oleh Pemerintah Pusat. Namun, urusan pemerintahan tersebut dijalankan sesuai dengan asas yang telah digariskan, antara lain asas kepatutan, kewajaran dan keterbukaan.

Hanya dua klausul yang disebut terakhirlah (pasal 109 PP Nomor 58/2005 dan Permendagri No 13 /2006) yang memberikan dasar hukum penganggaran dana untuk pembayaran utang Pemprov Riau terhadap pihak ketiga. Namun kendati terminologi utang eskalasi memang secara limitative tidak dibunyikan dalam peraturan perundangan tersebut, bukan berarti Pemprov tidak bisa menganggarkan pembayaran utang Daerah dalam APBD Perubahan. Secara interpretative patut dapat dimaknai bahwa utang tersebut menjadi kewajiban yang harus diselesaikan. Tidak perlu ada ketakutan atau perasaan traumatis untuk menyetujuinya, asal memenuhi asas fidusia, dibahas secara terbuka dengan penuh kejujuran dan rasa tanggung jawab dalam rapat yang terlegitimasi.

Kewajiban Fidusia
Kusut masai isu utang eskalasi ini diungkai, kelihatannya berawal dari dua faktor: pertama, kemungkinan adanya praktik yang tidak terpuji, ini namanya "kelakuan"; kedua, murni terjadi mispersepsi yang menyebabkan misinterpretasi dan kemudian menimbulkan misunderstanding dari pihak-pihak terkait, ini namanya keteledoran.

Terhadap kemungkinan pertama, terjadinya silang sengketa, saling tuding para pihak, menguatkan sinyalemen ada sesuatu yang tersembunyi. Gerangan siapakah yang "lempar batu sembunyi tangan"; "kura-kura dalam perahu"; "sudah gaharu cendana pula"; "maling teriak maling"; "takicuah di nan tarang" (terkecoh di tempat yang terang)? "Senjata" fungsi "hak angket" yang diacung-acungkan pun terkesan hanya bumbu provokasi. Tidak salah, tapi anggota DPRD tentu paham, wajarnya, demi kesantunan kemitraan, senjata pertama yang digunakan, mestinya "hak interpelasi", supaya publik juga paham duduk masalahnya. Sebab keseluruhan proses pembahasan RAPBD (murni atau perubahan) adalah bersifat terbuka.

Kemungkinan kedua, bermula pada mispersepsi. Dana pelunasan utang eskalasi secara terbuka harus tercantum dalam APBD Perubahan. Perubahan APBD diperbolehkan dan dimungkinkan jika: (1) terjadi perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi kebijakan umum APBD; (2) terdapat keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja: (3) terjadi keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan dalam tahun anggaran berjalan; (4) terjadi keadaan darurat; dan (5) terjadi keadaan luar biasa.

Hal-hal yang mengakibatkan terjadinya perubahan APBD tersebut, oleh Pemprov diformulasikan ke dalam Rancangan Kebijakan Umum Perubahan APBD serta PPAS Perubahan APBD. KUA dan PPAS Perubahan ini dibahas bersama antara Pemprov dan DPRD. KUA dan PPAS Perubahan ini memuat: (a) Perbedaan asumsi dengan KUA yang ditetapkan sebelumnya; (b) Program dan kegiatan yang dapat diusulkan untuk ditampung dalam perubahan APBD dengan mempertimbangkan sisa waktu pelaksanaan APBD tahun anggaran berjalan; (c) Capaian target kinerja program dan kegiatan yang harus dikurangi dalam perubahan APBD apabila asumsi KUA tidak tercapai; (d) Capaian target kinerja program dan kegiatan yang harus ditingkatkan dalam perubahan APBD apabila melampaui asumsi KUA.

Pelunasan utang eskalasi atau apalah namanya, harus "berbunyi" dalam KUA dan PPAS Perubahan, sebagai dasar untuk menuangkannya dalam bentuk besaran angka dalam RAPBD Perubahan. KUA dan PPAS Perubahan APBD yang telah disepakati dituangkan ke dalam nota kesepakatan yang ditandatangani bersama antara kepala daerah dengan pimpinan DPRD. Atas dasar KUA dan PPAS yang telah menjadi kesepakatan itulah, baru RAPBD Perubahan diajukan oleh Pemprov dan dibahas bersama DPRD. Singkat kata, kebijakan untuk membayar utang Daerah harus disebutkan dalam KUA dan PPAS dan kemudian angkanya tercantum dalam APBD Perubahan. Dana pembayar utang tersebut tidak bisa tiba-tiba muncul dari langit, apalagi oleh dukungan yang berbau personal. Siklus pembahasan tersebut tidak rumit sebenarnya, hanya memerlukan sedikit kecermatan, keseriusan dan meluangkan waktu.

Sebab, sekarang tidak bisa untuk tidak serius. Keuangan negara wajib dikelola secara professional, terbuka dan bertanggung jawab sesuai aturan pokok yang ditetapkan dalam UUD 1945 dan UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Best practices (penerapan kaidah-kaidah yang baik) menjadi conditio sine qua non dalam pengelolaan keuangan negara, yakni akuntabilitas berorientasi pada hasil, profesionalitas, proporsionalitas, keterbukaan dan adanya audit keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Asas-asas tersebut menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di NKRI.

Jadi sebenarnya tak ada masalah dengan dana eskalasi atau dalam bentuk lain adanya anggaran untuk pelunasan utang yang menjadi kewajiban Daerah, sepanjang mekanisme peganggarannya patuh pada kewajiban fidusia, yakni tunduk pada kewenangan masing-masing yang dilandasi dengan etika moral yang tinggi, tidak kucing-kucingan, akal-akalan, atau main petak umpet.

Kita tunggu saja aksi KPK (karena, meminjam frasa Sutan Batoegana, "sudah masuk barang itu"). KPK pasti tidak gegabah, tidak demikian saja akan mudah percaya, penciuman dan penglihatannya sangat tajam; terkilat ikan di lubuk mereka sudah tahu jantan betinanya. Sekali diyakini ada indikasi permainan kotor, KPK pasti bergerak sebelum "dukun" bertindak. Jumlah Rp 220 milyar terlalu besar untuk luput dari mata elang KPK.

Apa yang terjadi, terjadilah. Que sera sera.


opini - Riau Pos 9 April 2016
Tulisan ini sudah di baca 573 kali
sejak tanggal 10-04-2016

Kumpulan tulisan lainnya. : Jurnal Chaidir | Opini Chaidir | Kolom Chaidir | Fabel Chaidir

Buku Chaidir. : Demang Lebar Daun | Membaca Ombak | Menertawakan Chaidir | 1001 Saddam | Panggil Aku Osama | Berhutang Pada Rakyat